Gabrielle Clark*
Breve historia del polémico programa de trabajadores extranjeros calificados
Los republicanos están discutiendo sobre cuántas personas pueden obtener visas H-1B, permisos que permiten a los profesionales extranjeros trabajar legalmente en Estados Unidos. Hoy en día, se estima que 600.000 extranjeros con visas H-1B tienen trabajos tecnológicos, académicos, médicos y de otro tipo.
Dos de los asesores más influyentes, aunque informales, del presidente electo Donald Trump, Elon Musk y Vivek Ramaswamy, quieren expandir el programa para ayudar a las empresas tecnológicas de Silicon Valley a reclutar lo que llaman “excelente talento de ingeniería”. Otros conservadores con fuertes lazos con Trump, como Steve Bannon y Laura Loomer, ven este programa de inmigración como una “estafa” y un programa de mano de obra barata tan pernicioso como la “inmigración ilegal”.
Aunque Trump, quien anteriormente criticó el programa, se ha puesto del lado de Musk y Ramaswamy hasta ahora, según mi investigación, dudo que el conflicto entre los bandos republicanos en conflicto desaparezca pronto.
Soy un erudito en derecho público que estudia la historia de los trabajadores extranjeros en Estados Unidos. En el libro que estoy escribiendo ahora, describo el conflicto de larga data entre empleadores y trabajadores sobre la concesión de permiso a los extranjeros para trabajar en los EE. UU. Durante más de 100 años, esa lucha ha dado lugar tanto a compromisos como a nuevas capas de burocracia.
Cerrar las puertas y luego abrir una rendija
La lucha por el empleo de mano de obra extranjera comenzó a finales del siglo XIX cuando el Congreso aprobó varias leyes para detener la migración laboral en respuesta a la presión de los trabajadores estadounidenses.
Estas restricciones se endurecieron aún más con la aprobación de la Ley Johnson-Reed de 1924. Esa ley restringía estrictamente la inmigración sobre la base de las cuotas de origen nacional. Los empleadores que necesitaban mano de obra extranjera comenzaron a pedir a la Oficina de Inmigración, una agencia que eventualmente se convirtió en el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de EE. UU., excepciones a las nuevas restricciones.
Los empleadores también presionaron para que los trabajadores temporales extranjeros fueran una laguna legal.
El mayor ejemplo temprano de su éxito fue el programa Bracero. De 1942 a 1964, alrededor de 4 millones de hombres mexicanos consiguieron empleos agrícolas en California y otros estados del oeste. Se les otorgó el derecho a permanecer legalmente en el país con contratos renovables a corto plazo.
Desde entonces, los agricultores, los sindicatos y los grupos de derechos civiles han estado luchando por las reglas que protegen a la mano de obra estadounidense bajo la visa H-2, que el Congreso estableció en nombre de los agricultores y otros empleadores en 1952, generalmente reemplazando el programa Bracero.
Aunque el gobierno ahora emite la mayoría de las visas H-1B a migrantes temporales con trabajos tecnológicos, los orígenes de la visa se remontan a los días anteriores a las computadoras.
La Oficina de Inmigración, la agencia gubernamental responsable de emitir permisos en ese momento, a menudo aprobaba las solicitudes de los empleadores después de la aprobación de la Ley Johnson-Reed. Pero los trabajadores organizados tendían a objetar.
En 1932, por ejemplo, la Federación Americana de Músicos persuadió al Congreso para que impusiera límites a estos permisos ad hoc en virtud de la Ley de Clarificación de la Inmigración de Músicos. Sólo los artistas de “distinguido mérito y habilidad” -como el famoso virtuoso del violín austriaco Fritz Kreisler- recibían visados reservados para extranjeros consumados y creativos.
En la década de 1930, Ford Motor Co. también pidió autorización para contratar ingenieros del extranjero. La Orquesta Sinfónica de Boston quería contratar músicos extranjeros. Hollywood buscó exenciones para poder buscar en el extranjero a actores como Charlie Chaplin, Marlene Dietrich y Greta Garbo.
Normas para profesiones extranjeras
En 1952, el Congreso tomó prestado el estándar de “mérito y capacidad distinguidos” para restringir la nueva visa H-1 a profesionales con reputación mundial en los deportes, las artes y las ciencias. Los legisladores también aseguraron que cada permiso sería válido solo por un año.
El límite de un año y el estándar de “mérito y capacidad distinguidos” mantuvieron bajo el número de trabajadores extranjeros con visas H-1 hasta 1969.
Las cifras se dispararon después de que grupos de empleadores, como la Cámara de Comercio de Estados Unidos y el Consejo Nacional de Comercio Exterior, presionaron al Congreso y a la agencia entonces conocida como el Servicio de Inmigración y Naturalización para que flexibilizaran las reglas.
Prolongar su estancia
El gobierno federal accedió extendiendo el límite de visas a tres años y relajando los requisitos de H-1 a principios de la década de 1970. A partir de entonces, un título de bachiller sería suficiente como prueba de “mérito distinguido”. Pero en 1989, los grupos de empleadores decidieron que querían aún más flexibilidad en la ley.
El Congreso los acomodó creando el requisito de “ocupación especializada”, que no requiere una licenciatura, lo que llevó al advenimiento de la visa H-1B. Alrededor de un tercio de las personas cuyas solicitudes H-1B fueron aprobadas en 2023 no tenían una licenciatura o un título superior.
Los legisladores también relajaron aún más las reglas al permitir que los trabajadores H-1B extiendan sus visas a seis años o más y soliciten la residencia permanente mientras están en estatus temporal.
La AFL-CIO, un grupo paraguas al que pertenecen la mayoría de los sindicatos estadounidenses, buscó dificultar la obtención de la nueva visa para limitar su daño potencial a los trabajadores estadounidenses. Quería que el gobierno adoptara un mandato para que los empleadores primero intentaran reclutar estadounidenses. La AFL-CIO también presionó para que se establecieran nuevos requisitos salariales sujetos a la aplicación por parte del Departamento de Trabajo.
Los grupos empresariales se opusieron a lo que consideraban una burocracia excesiva y un papeleo costoso, y pidieron “más flexibilidad y menos restricciones”.
El gobierno llegó a un compromiso entre los trabajadores organizados y los empleadores en 1990. El Congreso retiró la solicitud de la AFL-CIO de que los empleadores reclutaran a estadounidenses antes de las visas H-1B, pero estableció un límite anual en el número de visas emitidas, inicialmente 65,000, y un salario mínimo para los trabajadores con este tipo de visa.
Más tensiones con las grandes tecnológicas
Después del año 2000, el Congreso continuó afinando este equilibrio entre las demandas hechas por los trabajadores estadounidenses y sus empleadores. Las empresas obtuvieron límites más altos, mientras que las universidades y las organizaciones sin fines de lucro recibieron una exención permanente de ellos. Los trabajadores organizados presionaron y ganaron nuevas protecciones que el Departamento de Trabajo puede hacer cumplir.
Sin embargo, para muchos sindicatos y otros grupos que representan a los trabajadores, esto no fue suficiente.
A medida que el número de personas con visas H-1B empleadas en un momento dado aumentó a casi 600,000 en 2009, las objeciones de los sindicatos alcanzaron un punto álgido.
Los esfuerzos de reforma migratoria de todo tipo se habían estancado en el Congreso. Esto significó que las reformas propuestas para la visa H-1B, como el mandato de que los empleadores contraten primero a los estadounidenses, no llegaron a ninguna parte.
La lucha, que ahora enfrentaba a las grandes tecnológicas con la vieja izquierda y la derecha antiinmigrante cada vez más ruidosa, se trasladó a la Casa Blanca. Las administraciones de Obama y Trump impusieron nuevos límites a los contratistas de mano de obra extranjera. Los grupos de la industria presentaron una demanda en tribunales federales, con cierto éxito, para bloquear esas restricciones.
Por ejemplo, el Tribunal de Distrito de EE. UU. para el Distrito de Columbia anuló una política de la administración Trump que requería que cada petición del empleador incluyera todos los contratos de trabajo que un trabajador H-1B tendría durante un período de tres años. La idea detrás de la política había sido hacer prácticamente imposible que los contratistas de mano de obra extranjeros obtuvieran visas H-1B. En este caso prevalecieron las asociaciones comerciales que representan a las empresas de servicios de tecnología de la información.
El presidente Joe Biden anunció nuevas directrices en diciembre de 2024 que mantuvieron en su mayoría el statu quo.
Sospecho que el Congreso volverá a examinar la visa H-1B. Cuando lo haga, si la historia sirve de guía, los legisladores establecerán límites más altos en el número de visas disponibles, vinculados a regulaciones más estrictas.
*Profesor Asistente de Ciencias Políticas y Derecho Público, Universidad Estatal de California, Los Ángeles
Declaración de divulgación
Gabrielle Clark recibe fondos del National Endowment for the Humanities para su investigación sobre inmigración
WHAT’S AN H-1B VISA?
Gabrielle Clark*
A brief history of the controversial program for skilled foreign workers
Republicans are feuding over how many people can obtain H-1B visas, permits that allow foreign professionals to legally work in the United States. Today an estimated 600,000 foreigners with H-1B visas have tech, academic, medical and other jobs.
Two of President-elect Donald Trump’s most influential – yet informal – advisers, Elon Musk and Vivek Ramaswamy, want to expand the program to help Silicon Valley’s tech companies recruit what they call “excellent engineering talent.” Other conservatives with strong Trump ties, such as Steve Bannon and Laura Loomer, see this immigration program as a “scam” and a cheap labor program as pernicious as “illegal immigration.”
Although Trump, who previously criticized the program, has sided with Musk and Ramaswamy so far, based on my research I doubt the conflict between the sparring GOP camps will go away anytime soon.
I am a public law scholar who studies the history of foreign workers in America. In the book I’m now writing, I describe the long-standing conflict between employers and workers over granting foreigners permission to work in the U.S. That struggle has yielded both compromises and new layers of bureaucracy for more than 100 years.
Swinging the gates shut − then open a crack
The fight over the employment of foreign labor began in the late 19th century when Congress passed several laws to stop labor migration in response to pressure from American workers.
These restrictions further hardened with the passage of the Johnson-Reed Act of 1924. That law tightly curtailed immigration on the basis of national origins quotas. Employers in need of foreign labor began to ask the Bureau of Immigration, an agency that eventually became the U.S. Citizenship and Immigration Services, for exceptions to the new restrictions.
Employers also lobbied for foreign temporary workers as a legal loophole.
The biggest early example of their success was the Bracero program. From 1942 to 1964, about 4 million Mexican men got jobs as farmworkers in California and other Western states. They were given the right to legally stay in the country on short-term, renewable contracts.
Since then, farmers, labor unions and civil rights groups have been fighting over the rules protecting American labor under the H-2 visa, which Congress established on behalf of farmers and other employers in 1952 – generally replacing the Bracero program.
Although the government now issues most H-1Bs to temporary migrants with tech jobs, the visa’s origins date back to the days before computers.
The Bureau of Immigration, the government agency responsible for issuing permits at the time, often approved employer requests after the Johnson-Reed Act’s passage. But organized labor tended to object.
In 1932, for example, the American Federation of Musicians persuaded Congress to impose limits on these ad hoc permits under the Musicians Immigration Clarification Act. Only artists of “distinguished merit and ability” – like the famous Austrian violin virtuoso Fritz Kreisler – received visas reserved for accomplished and creative foreigners.
In the 1930s, Ford Motor Co. also asked for authorization to hire engineers from abroad. The Boston Symphony Orchestra wanted to hire foreign musicians. Hollywood sought exemptions so it could scout abroad for actors such as Charlie Chaplin, Marlene Dietrich and Greta Garbo.
Standards for foreign professionsals
In 1952, Congress borrowed the “distinguished merit and ability” standard to restrict the new H-1 visa to professionals with global reputations in sports, the arts and the sciences. Lawmakers also ensured that each permit would be valid only for a single year.
The one-year limit and “distinguished merit and ability” standard kept the number of foreign workers with H-1 visas low until 1969.
The numbers shot up after employer groups, such as the U.S. Chamber of Commerce and the National Foreign Trade Council, lobbied Congress and the agency by then known as the Immigration and Naturalization Service to loosen the rules.
Extending their stay
The federal government obliged by extending the visa limit to three years and loosening H-1 requirements in the early 1970s. A bachelor’s degree would from then on suffice as evidence of “distinguished merit.” But by 1989, employer groups decided that they wanted even more flexibility in the law.
Congress accommodated them by creating the “specialty occupation” requirement, which does not require a bachelor’s degree, leading to the advent of the H-1B visa. About one-third of the people whose H-1B applications were approved in 2023 didn’t have a bachelor’s or higher degree.
Lawmakers also further loosened the rules by allowing H-1B workers to extend their visas to six years or more and to apply for permanent residency while in temporary status.
The AFL-CIO, an umbrella group that most U.S. unions belong to, sought to make it harder to obtain the new visa to limit its potential harm to U.S. workers. It wanted the government to adopt a mandate that employers first attempt to recruit Americans. The AFL-CIO also lobbied for new wage requirements subject to Department of Labor enforcement.
Business groups objected to what they saw as excessive red tape and costly paperwork, calling for “more flexibility and less restrictions.”
The government reached a compromise between organized labor and employers in 1990. Congress dropped the AFL-CIO’s request that employers recruit Americans before H-1Bs, but it set a yearly cap on the number of visas issued – initially 65,000 – and a minimum wage for workers with this kind of visa.
More tensions with Big Tech
After 2000, Congress continued to fine-tune this equilibrium between the demands made by U.S. workers and their employers. Business got higher caps, while universities and nonprofits received a permanent exemption from them. Organized labor pushed for and won new protections enforceable by the Department of Labor.
To many unions and other groups representing workers, however, this was not enough.
As the number of people with H-1B visas employed at one time climbed to nearly 600,000 in 2009, unions’ objections reached a fever pitch.
Immigration reform efforts of all kinds had stalled in Congress. This meant proposed H-1B reforms, such as the mandate that employers recruit Americans first, went nowhere.
The fight, which now pitted Big Tech against the old left and the increasingly loud anti-immigrant right, moved to the White House. The Obama and Trump administrations imposed new limits on foreign labor contractors. Industry groups sued in federal courts, with some success, to block those restrictions.
For example, the U.S. District Court for the District of Columbia vacated a Trump administration policy that required each employer petition to include every work contract an H-1B worker would have over a three-year period. The idea behind the policy had been to make it virtually impossible for foreign labor contractors to obtain H-1B visas. Trade associations representing information technology services companies prevailed in this case.
President Joe Biden announced new guidelines in December 2024 that mostly maintained the status quo.
I suspect that Congress will revisit the H-1B visa again. When it does, if history is any guide, lawmakers will set higher caps on the number of visas available, pegged to more stringent regulations.
*Assistant Professor of Political Science and Public Law, California State University, Los Angeles
Disclosure statement
Gabrielle Clark receives funding from the National Endowment for the Humanities for her immigration research